LA CRISIS FISCAL EN ESPAÑA

 

1. Introducción.

Dentro del ciclo de “Bases para la reforma constitucional”, este documento es un intento de aproximación desde un punto de vista económico y no político a la crisis fiscal en España. Evidentemente, la crisis en España tiene un importante componente político, sin embargo, mi objetivo es exponer su vertiente fiscal, es decir, de la capacidad de las Administraciones Públicas para obtener ingresos. Esta insuficiencia de ingresos es el condicionante más fuerte de la economía española.

En estos momentos, la pregunta clave es si esta crisis fiscal es estructural, y en caso afirmativo, hasta qué punto lo es. La respuesta a esta pregunta determinará hasta qué nivel es sostenible el denominado Estado del Bienestar y también qué tipo de estructura política y administrativa puede sostener la economía española. Obviamente, estos desafíos son políticos y admiten múltiples respuestas, pero para poder hacer política sobre la realidad es necesario conocer con qué medios se cuenta. A intentar dar una respuesta se dedican las siguientes líneas:

2. El marco económico. Un poco de historia.

La crisis económica en España tuvo un desencadenante internacional. Es decir, la Economía Española adolecía de múltiples desequilibrios, pero estalló tras las restricciones financieras que comenzaron con la crisis internacional, a partir de mediados de 2007. Los efectos empezaron a advertirse en 2008. La crisis económica en España ha tenido efectos negativos en tres ámbitos fundamentalmente:

a) Grave restricción crediticia. En un principio, nos encontramos ante una crisis financiera, que se trasladó a la economía real por la vía de restricción de la financiación. Evidentemente, existían problemas subyacentes, pero el detonante de la crisis fue financiero. Esta restricción provocó una contracción del crecimiento económico y sobre todo una grave crisis inmobiliaria, ya que un porcentaje cercano al 40 de los créditos concedidos a las empresas, lo habían sido a inmobiliarias y constructoras.

b) La caída del PIB, en términos parecidos a otros países, tuvo como efecto, una mayor destrucción de empleo. Esto tiene dos causas fundamentales, las deficiencias estructurales del mercado de trabajo (entre ellas la menor productividad comparativa de la mano de obra), y que el ajuste se centró en la construcción, que empleaba mucha mano de obra. Para entender el proceso, hay que tener en cuenta que en el periodo 1995-2006 se generaron 8 millones de puestos de trabajo en España, muchos de ellos en la construcción.

c) El resultado de ambos factores condujo a una grave crisis fiscal que se ha manifestado en que:

1. Han aumentado los gastos, debido fundamentalmente al aumento del gasto por prestaciones y subsidios de desempleo.

2. Han disminuido los ingresos públicos ligados al sector inmobiliario (Impuestos de Transmisiones Patrimoniales, Construcciones, Instalaciones y obras, licencias, Impuesto de actos jurídicos documentados).

3. Han experimentado una caída sin precedentes el impuesto de sociedades y el impuesto sobre el valor añadido: más de 46.000 millones de euros en dos años: 2008 y 2009. Posteriormente, el IVA se ha recuperado, pero no el Impuesto de sociedades.

4. El resultado de todo esto ha sido el empeoramiento de la situación fiscal de las Administraciones Públicas. Se ha pasado de un superávit del 2% a un déficit del 10,2% en dos años, sin parangón con ningún otro país. En 2010 se ha reducido el déficit a un 9,2%, pero sacrificando toda la política económica a este único objetivo y teniendo en cuenta que un desfase entre ingresos y gastos de casi 100.000 millones de euros (9,2% PIB) es absolutamente insostenible.

En septiembre de 2008, algunos “catastrofistas” y “antipatriotas” advertimos que los ingresos fiscales se iban a caer y que un aumento de los impuestos era inevitable. Detrás de estas afirmaciones, estaba y está el análisis de las causas de la crisis fiscal, que paso a exponer:

3. Las causas de la crisis fiscal en España.

En todo el mundo desarrollado ha habido más déficit público (es decir menos recaudación fiscal y más gasto público) en este periodo de crisis económica. Sin embargo, España ha batido el récord tanto en destrucción de empleo como en empeoramiento fiscal: gráficamente hemos pasado de ser los mejores de la clase a uno de los peores. ¿Qué ha pasado?

Una primera respuesta es que como hemos destruido más empleo que nadie, esto ha empeorado nuestra situación fiscal. Si éste fuese el único problema, bastaría con volver a crecer y a crear empleo, para resolver nuestra situación fiscal. Evidentemente, la destrucción de empleo, conlleva menor recaudación fiscal por IRPF y por cuotas de seguridad social; sin embargo, ésta no ha sido la parte del león de la caída recaudatoria. Es decir, tenemos algunos problemas más que la crisis de empleo y crecimiento, y por tanto no sólo tenemos crisis económica sino también crisis fiscal.

Antes de continuar, habría que matizar que una parte del problema del paro no es propiamente desempleo sino de economía sumergida. Así, el aumento de remesas de los emigrantes residentes en España a sus países de origen, o la relativamente modesta demanda de la ayuda de los 426 Euros (por la necesidad de seguir cursos), pueden indicar un aumento de la economía sumergida que esté evitando una explosión social, que seguramente se daría si, por ejemplo, las cifras de desempleo (especialmente sin subsidios o prestaciones) fuesen absolutamente coincidentes con la realidad. Esta realidad se acentúa si tenemos en cuenta que muchos parados son inmigrantes que carecen de la cobertura de una red familiar que les apoye. Los estudios, que reconocen como válidos en el Ministerio de Trabajo pero no en el de Economía, por ejemplo, el del profesor Schneider, hablan de un 20% del PIB en economía sumergida. Esto indica un grado importante de incumplimiento de las normas fiscales y laborales, pero también de falta de competitividad de la economía española. Es decir, habría empresas que no podrían competir si no estuviesen incumpliendo sus obligaciones fiscales y laborales.

Creo, personalmente, que en un Estado de Derecho no puede haber tolerancia con el incumplimiento de las leyes. Sin embargo, ante un problema de esta magnitud, la solución no sólo debe venir del reforzamiento del control (que últimamente se está intentando tímidamente, aunque sin poner más medios); sino también de que los costes y las trabas burocráticas de la actividad empresarial deben disminuir si queremos que la mayor parte del tejido productivo oculto, vuelva a aflorar y contribuya, entre otras cuestiones, a la financiación de los gastos públicos.

Una cuestión clave en el derrumbamiento de los ingresos fiscales es el aumento del fraude fiscal. No sólo estamos hablando de la parte de la economía que se ha sumergido con la crisis económica, sino también de empresas y particulares que no pagan todos los impuestos que les corresponden. Baste decir, que el impuesto de sociedades se paga al año siguiente, habitualmente en julio, sobre los beneficios del año anterior. En 2007 (previo a la crisis), las empresas en España obtuvieron beneficios récord según la central de balances del Banco de España. Cuando en julio de 2008 tuvieron que afrontar el impuesto de sociedades, ya estábamos en crisis, en consecuencia, la recaudación respecto del año anterior cayó un 39%, 18.000 millones de euros menos recaudados. Para que nos hagamos una idea de la magnitud de esta cifra es el TRIPLE del ahorro conseguido conjuntamente con el recorte del sueldo de los funcionarios y la congelación de las pensiones. Con posterioridad, el impuesto de sociedades ha continuado cayéndose, y en estos momentos recauda un 64% menos que al inicio de la crisis.

Este aumento del fraude no se puede desligar, en mi opinión, de dos factores claves: la reducción de medios de control: La agencia Tributaria contará con un 23% menos de presupuesto en 2011 que en 2008 (y tiene mucho más trabajo); y la caída de la conciencia fiscal de los españoles (según el último barómetro fiscal del IEF, el 43% de los españoles justifica abiertamente el fraude fiscal). El tercer factor importante para luchar contra el fraude fiscal es la modificación del marco legal. Apenas ha habido modificaciones legales en este aspecto, y seguimos contando con prácticamente los mismos instrumentos que en 2007, cuando la situación económica era mucho mejor.

Hasta 2010, en la lucha contra la crisis fiscal no sólo se han cometido errores, se ha ido en dirección contraria: se han aumentado los gastos y disminuido los ingresos. En concreto, las dos versiones del Plan E o el nuevo sistema de financiación autonómica, han supuesto gastos adicionales superiores a 20.000 millones de euros. Por otra parte, la deducción de los 400 Euros, por sí sola es la mayor reducción de impuestos de la historia de España, en un momento en el que esos ingresos eran imprescindibles. A partir de 2010, y bajo una presión asfixiante de nuestros acreedores internacionales, se ha cambiado radicalmente el rumbo. Aún así, las medidas tomadas no son suficientes para que las Administraciones Públicas vuelvan a obtener los niveles de ingresos previos a la crisis:

– No se han tomado medidas, ni incrementado medios en la lucha contra el fraude fiscal.

– Las medidas contra la Economía Sumergida son claramente insuficientes; aunque por fin se haya reconocido la necesidad de una posición activa de lucha contra la misma (nuevo plan de control tributario: la vuelta a los peinados fiscales).

– España sigue teniendo un problema de competitividad, que también lastra los ingresos fiscales.

– Los niveles de crecimiento no son suficientes, y la destrucción de empleo no se ha frenado.

Con todo lo expuesto hasta aquí, parece que, aunque no se hayan tomado todas las medidas adecuadas, si éstas se tomasen, a medio plazo podríamos volver a los niveles de recaudación previos a la crisis. En mi opinión, esta perspectiva es demasiado optimista. Debemos tomar este tipo de medidas, e incluso serán inevitables nuevas subidas de impuestos, pero todo esto sólo paliará la caída de ingresos. Existen razones permanentes para la caída de ingresos fiscales, que nos van a obligar a un proceso de recorte del gasto público muy importante, nos guste o no.

4. El Sobreendeudamiento y la “burbuja inmobiliaria”.

La economía española entre 2000 y 2007 ha experimentado un aumento sostenido de los precios de los inmuebles, y en paralelo un aumento del endeudamiento con el exterior. Ambos factores están relacionados entre sí, y supusieron un enorme aumento de la recaudación fiscal. En sentido contrario, la reducción del endeudamiento sólo se puede conseguir ahorrando, es decir consumiendo menos, y esto va a tener como inevitable consecuencia la disminución de ingresos públicos. Con las magnitudes de las que estamos hablando, esta reducción será importante: durante el boom previo a la crisis económica, el 40% de los créditos concedidos por la banca a las empresas fueron al sector inmobiliario. En segundo lugar, según los últimos datos disponibles, el sistema financiero español (los Bancos y Cajas) deben al exterior 2,35 billones de euros, un 224% del PIB: todo lo que produce la economía española en más de dos años. La reducción significativa de este importe, que es gigantesco, tiene que tener unas consecuencias económicas y fiscales (como veremos) muy importantes.

El proceso de promoción inmobiliaria está gravado con múltiples impuestos. En primer lugar, el Ayuntamiento correspondiente, o tiene el suelo directamente, o tiene derecho a un “aprovechamiento urbanístico” (10 o 15% del valor del suelo). Posteriormente, cobra un licencia y habitualmente ICIO (impuesto de construcciones, instalaciones y obras). Después, la Comunidad Autónoma cobra impuesto de actos jurídicos documentados por segregación de fincas, reagrupación, obra nueva, división horizontal… Finalmente, cuando el piso se vende el Estado cobra IVA y la Comunidad Autónoma, actos jurídicos documentados. Cuando el piso se vende por segunda vez, es la Comunidad Autónoma la que cobra Transmisiones Patrimoniales Onerosas. El Estado, en paralelo, concedía una deducción por adquisición de vivienda (normalmente el 15%).

Pues bien, todos impuestos se recaudaban en efectivo, y se repercutían al comprador de la vivienda. Como casi nadie tiene el dinero en efectivo para pagar la vivienda, el comprador se endeudaba con un banco a muy largo plazo. Como el banco no podía obtener el dinero necesario entre sus depositantes para conceder estos créditos, se endeudaba con bancos de otros países. La entrada en el euro supuso que la financiación se hizo a más largo plazo y a menores tipos de interés: en estas condiciones, los compradores, con similar esfuerzo económico podían pagar precios más caros por los pisos.

Esto ha supuesto desde un punto de vista fiscal: – Durante unos años (2000-2007) que las tres Administraciones tuvieron ingresos fiscales que crecían a ritmo de dos dígitos.

– Mientras no se venda el stock de viviendas pendiente, los ingresos de los ayuntamientos y de las CCAA van a seguir siendo débiles.

– Se han cobrado y gastado como ingresos corrientes, cobros de impuestos por anticipado, por los que los ciudadanos españoles y sus entidades de créditos se han endeudado con el exterior por varias décadas.

– Además el Estado seguirá teniendo durante muchísimos años un menor ingreso fiscal por la deducción por adquisición de vivienda en el IRPF, correspondiente a viviendas compradas en la época del boom.

Por otra parte, dada la estructura de nuestro sistema fiscal, el consumo está mucho más gravado que el ahorro. Por lo tanto, además de que los ingresos directamente inmobiliarios (licencias, transmisiones patrimoniales, ICIO, AJD) no van a volver en mucho tiempo, los demás impuestos se van a ver afectados por el imprescindible proceso de desapalancamiento (devolver las deudas):

El primer punto se puede comprender con un ejemplo. Si un ciudadano gana 10.000 Euros y los ahorra, percibirá una rentabilidad por ese ahorro. Por ejemplo, un 5%. Habrá ganado 500 Euros, que pagarán un 19%, lo que suponen 95 Euros de recaudación para el Estado. Incluso, puede no percibir intereses o dividendos, en cuyo caso, el Estado no ingresaría nada. Sin embargo, si compra muebles para su casa, por 10.000 Euros, el ingreso de IVA para el Estado es de 1.526 Euros, ya que son 8.474 Euros de muebles y el 18%, 1.526 Euros, es recaudación de IVA. Obviamente, si lo que el ciudadano compra es un coche, que lleva impuesto de matriculación (normalmente 12%), el ingreso por impuestos es mayor: 7.692 Euros por el coche y 2.307 Euros por impuestos. Si lo que consume el ciudadano está sujeto a impuestos especiales de fabricación, como tabaco o gasolina, entonces el ingreso es todavía mayor.

En la medida en que los ciudadanos ahorren más, disminuirán los ingresos impositivos. Por otra parte, en la medida en que en la cesta de la compra haya más alimentos y productos de primera necesidad y menos productos a tipo general, vehículos, y productos objeto de impuestos especiales, disminuirá la recaudación.

La salida de la crisis económica parece que tiene que pasar no sólo por aumentar el ahorro, sino también en paralelo por aumentar las exportaciones y la actividad exterior de las empresas españolas. Por otra parte, probablemente, además de la disminución de la inmigración, que ya se ha producido, asistiremos al desplazamiento de mano de obra española, en algunos casos cualificada, hacia el exterior. En consecuencia, el cambio del denominado “patrón de crecimiento” se tiene que traducir, necesariamente en menores ingresos fiscales:

1. Las importaciones están gravadas con impuestos indirectos (IVA e Impuestos Especiales) en la aduana. Por el contrario, las exportaciones dan derecho a la devolución de estos impuestos en frontera.

2. Los beneficios exteriores de las empresas españolas están exentos, en buena medida de impuestos en España.

3. Por el contrario las operaciones en España de multinacionales de otros países tributan en España por Impuesto de sociedades o Renta de no residentes.

4. Por supuesto los inmigrantes pagan sus impuestos (IRPF y cuotas Seguridad Social) en el país donde obtienen sus ingresos. Esto significa que sí abandonan el país inmigrantes, y especialmente trabajadores de alta cualificación van a trabajar al extranjero, disminuirán los ingresos tributarios (y de seguridad social).

En consecuencia, a medida que nuestras multinacionales obtienen cada vez más beneficios en el exterior, todos los empresarios exportan más e importan menos y disminuye el flujo de inmigrantes hacia España, aumentando los emigrantes que salen hacia otros países, los ingresos fiscales tienen que disminuir.

En resumen, nos enfrentamos a una reducción de ingresos fiscales de todas la Administraciones tanto por razones evitables como inevitables. Se pueden y se deben tomar medidas para incrementar los ingresos fiscales, pero una parte de los mismos se debía a un patrón de crecimiento basado en la construcción, el consumo interno y el crecimiento de la demanda interna por encima de la producción interna. Como los acreedores internacionales no están dispuestos a seguir financiando este modelo, la economía española, necesariamente tiene que buscar un nuevo modelo, que como se ha expuesto dará menores ingresos fiscales. En esta situación, el ajuste estructural del gasto público es la única opción viable frente al incremento masivo y generalizado de impuestos. Estas dos opciones no son incompatibles entre sí, y probablemente para reducir de forma significativa el déficit público se acaben combinando. Evidentemente, decidir una u otra es una opción política, pero tiene importantes consecuencias sociales y económicas.

 

5. Los efectos fiscales de la estructura territorial del Estado.

España, a diferencia de otros países de nuestro entorno, tiene una estructura política y administrativa muy descentralizada. A efectos fiscales, nos encontramos con varias características:

– En primer término, que las Comunidades Autónomas son las que realizan las políticas de gasto.

– Por el contrario, dos organismos estatales, la Agencia Tributaria y la Seguridad Social son los encargados de aportar la mayor parte de los ingresos.

En estos momentos, donde es imprescindible realizar un ajuste drástico, existe una evidente tensión entre Comunidades Autónomas que por ser las ejecutoras de las políticas de gasto deberán cargar con la mayor parte del recorte, mientras que el Estado sería responsable de un extremadamente impopular aumento de impuestos.

Esta estructura ha generado un incentivo al gasto de las Comunidades Autónomas, cuyos gobiernos no soportan la presión política de exigir impuestos a los ciudadanos y sí obtienen réditos políticos derivados del gasto público. Parece que esta situación está dificultando el proceso de consolidación fiscal: con casos como el déficit oculto en Cataluña, el incumplimiento del objetivo de déficit de Castilla La Mancha y Murcia…

La solución consistente en la cesión de cada vez más competencias normativas y porcentajes de impuestos a las CCAA no parece haber alterado esta situación, aunque está incrementando la complejidad del sistema fiscal y establece cada vez más barreras a la Unidad de mercado. Antes esta situación que parece más de irresponsabilidad fiscal que de corresponsabilidad fiscal, habría que plantearse cuestiones como el volumen de gasto y los controles que deben tener las Comunidades Autónomas en su ejecución. La otra alternativa, el fraccionamiento de la Agencia Tributaria y la ruptura de la caja única de la Seguridad Social pueden tener efectos devastadores tanto en el coste de cada Euro recaudado por impuestos y cotizaciones sociales, que en España es uno de los más bajos del mundo, como en el control del fraude fiscal, en un entorno cada vez más globalizado.


6. Conclusiones.

En España nos estamos enfrentando a una grave crisis económica. Sin embargo, en el debate que se ha generado en torno a la misma, creo que no se ha prestado suficiente atención a los aspectos fiscales, que están condicionando tanto la política económica como el funcionamiento de la economía.

En este sentido, España ha tenido el peor comportamiento fiscal de todo el mundo desarrollado: en ningún otro país ha empeorado tanto el déficit como en España, lo que puso al país al borde del abismo en mayo del año pasado. Una parte de los problemas de incremento de gasto y de reducción de ingresos se deben a la propia caída del crecimiento económico y a la debacle del sector inmobiliario. Con ser complicados de superar estos problemas, parece que en algún momento, si se toman las medidas correctas, volverá el crecimiento económico y la creación de empleo.

Sin embargo, estos problemas son sólo una parte de los problemas fiscales en España. Parte de la caída recaudatoria hay que atribuirla al incremento del fraude fiscal y de la economía sumergida. Estos problemas se deben a que se dedican cada vez menos medios al control fiscal (23% menos de presupuesto), a que no se han corregido los fallos de diseño existentes en el sistema fiscal español y a la falta de conciencia fiscal existente en España. Estos factores específicamente fiscales se pueden y se deben corregir; ya que en caso contrario, no se puede esperar que el crecimiento económico futuro nos permita obtener ingresos fiscales suficientes.

Por último, la corrección de los problemas de sobreendeudamiento de la economía española y el imprescindible cambio del patrón de crecimiento, conllevarán menores ingresos fiscales en el futuro. Ante esta situación, incluso volviendo al crecimiento y corrigiendo los problemas de fraude fiscal y de falta de reforma del sistema fiscal, los ingresos fiscales futuros pueden no ser suficientes. Ante este panorama, parece claro que nos enfrentaremos a una importante subida de impuestos, a un drástico recorte del gasto público o a una combinación de ambos.

Para la resolución de estos problemas, hay que tener en cuenta la estructura territorial del Estado, que no es neutral desde un punto de vista fiscal. En este sentido, existe una evidente tensión entre Comunidades Autónomas que por ser las ejecutoras de las políticas de gasto deberán cargar con la mayor parte del recorte, mientras que el Estado sería responsable de un extremadamente impopular aumento de impuestos. En el debate fiscal del futuro, nos guste o no, habrá que abordar también la estructura territorial del Estado, porque la misma parece estar en el origen de una parte de los problemas que tenemos, también en el ámbito fiscal.

Gentileza de Don Francisco de la Torre Díaz.

Inspector de Hacienda del Estado. Economista.

 

 

Redactor Jefe y responsable de Economía Regional, Provincial y Local: Miguel Ángel Merlo Pérez

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